相关部门正在对《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》）做最后修改，预计很快将对外颁布。

这是中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在7月5日的一次论坛上透露的信息，此前公安部、国家发改委等方面已将《意见》的主要内容对外做过介绍，要求到2020年，重点解决2亿农民的城镇落户问题。

国家发改委的一位专家告诉经济观察报，下一步针对不同规模城市将实行差别化落户政策，具体来说，在中小城市落户的农民，实行的是“农转非”；在大城市、特大城市，则主要通过居住证的方式对流动人口进行管理。

所谓“居住证”，是居民身份证之外的另一个地域性证件。目前北京、上海、深圳等城市为引进人才，都在实施居住证制度，持有大城市、特大城市居住证者，在工作、生活等方面基本可与当地居民享受同等待遇。

但居住证制度存在各地制度差异大的问题，影响新一轮户籍制度改革的顺利推进。按照国务院安排部署，公安部会同国家发改委等部门正在制定全国统一的居住证制度。

差异化落户

前述国家发改委专家表示，截至2010年，全国大城市、特大城市总计有37个，下一步2亿农民工及其家眷的户籍转换，绝大部分是靠小城市、小城镇来解决，剩余的基本是在中型城市。新一轮户籍改革，官方要求控制大城市、特大城市人口增量，一是因大城市、特大城市的财政压力大，二是几乎每个大城市、特大城市都有交通拥堵、就业困难等“城市病”。

对此，中国人民大学农业与农村发展副院长郑风田表示，以大城市、特大城市政府财政压力大，就业困难、交通拥堵等“城市病”来控制人口增量，显然站不住脚。

他表示，与美国、日本、韩国，以及欧洲国家的一些大城市相对比，目前中国珠三角、长三角、京津唐的大城市人口密度都趋偏低。而在大城市、特大城市的就业方面，中国东部一些核心发达区域占全国国土面积2.59%，集中了全国33.64%的GDP，但却只拥有全国13.32%的人口；而美国制造业就业密度最高的14个州，国土面积占全国的13%，制造业就业人口就占全国的50%。

因此，他认为，对照来看现在国内大城市、特大城市存在“城市病”的根本原因，并不在于人口密度大，就业难的根本原因也不是人口多。

前述国家发改委专家告诉经济观察报，现在国内大城市、特大城市，普遍存在“要地不要人”的问题。国内有十多个省份，名义上是建立城乡统一户口登记制度，实际上城乡居民的福利待遇还是相差悬殊，农村居民还是享受不到城里人的待遇；有的省份是通过让农民用林权、宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权等来交换城市户口，对农民权益、利益两方面的损害都很大。

据悉，在公安部正在完善的《意见》中对此将有明确的规定，政府要保护农民的合法财产权，不得以牺牲农民宅基地使用权、土地承包经营权等权利作为进城落户的交换条件。

下一步，国家将推出一系列培育发展小城镇、小城市的政策措施，比如，在交通、水利、能源、市政等基础设施建设上给与扶持，提高小城镇、小城市的产业发展和集聚人口能力，促进农业转移人口就近落户、就业，以完成到2020年解决2亿农民在城市落户的目标。

居住证制度

目前在北京、上海、广州等地已经实施的居住证制度，未来将会在国内大城市、特大城市，乃至全国范围内长期存在。

据前述国家发改委专家介绍，官方首次提出在全国范围内实行居住证制度是在2010年5月，但此后国家层面推动实行居住证制度的进展一直很慢。

从地方推行居住证制度的情况来看，现在中国实行居住证制度的城市已经由一二线城市，扩展至一些中型城市。综合起来看，各个城市的居住证制度差异很大，标准也不一样，再有，就是与城市中庞大的外来人口、流动人口相比，能领到居住证的人还是极少数，受益群体非常有限。

对此，前述国家发改委专家表示，居住证制度是新一轮户籍制度改革的主要内容之一。下一步，国家发改委首先要求大城市、特大城市都要实行居住证制度，并向社会公开公布标准。对于如何实行全国统一的居住证制度，基本要遵循的是“求同存异”原则，即在整体目标、政策框架上“求同”，在具体执行标准、细则上“存异”，逐步在全国范围内，形成统一居住证制度。